江平：公权力如何具公信力

江平教授

宪政的最高原则是权力制衡，而中国目前只有分割，并没有充分制衡。分割的局面造成政治责任的难以分清。政治责任难以分清也就难以服众。在SARS事件中公民的知情权不仅包括对疫情真相的知情权，而且也包括对于因疫情事件应担负责任的真相的知情权

知情权需要法律支撑

《政务公开法》是现今亟需制定颁布的一项法律

现代政治文明要求必须切实保障公民的知情权。虽然宪法中并未写“知 情权”，但它显然是民主政治最重要的基石。既然宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，而人民又不是抽象的主体，是由全体公民组成的，那 么，每一个公民对于这个国家里面发生在政治、经济、社会、文化等各个领域内的重大事件以及与自己生命财产攸关的一切信息均享有神圣不可侵犯的知情权。

过去长期以来政治生活不正常的一个表现，就是“封锁消息”。由某位主管官员就可以自己决定哪些消息应当让公民知道，哪些消息不应当让他们知道，这是典型的“愚民政策”。政治文明、政治民主是与愚民政策格格不入的。再高级的官员也无权剥夺公民的知情权。

权利和义务既相辅相成，同时而生，也是相应而生的。对于公民知情权的保障意味着政府有披露信息的义务。公权力的行使过程并不要求事无巨细都必须向社会公 开，但是，政府公权力行使过程中哪些信息必须公开，以何种方式公开，公民、法人可以查询、质询，哪些信息可以不必公开，或者在多大期限内不予公开(例如档案在一定期限应予公开)，这些必须要由法律来规定。现行的《传染病防治法》显然将疫情的通报和公布作为国务院卫生行政部门的一项义务来规定的，明确规定了禁止对疫情的隐瞒和谎报。但政务公开关乎方方面面，应当有专门的法律以为保障。因此，《政务公开法》是现今亟需制定颁布的一项法律。

政治文明和政治民主的重要原则之一就是公权力的行使要透明。有透明才能有监督。今后每一个政府部门都应有发言人，都要定期发布它所掌握的与公众利益密切相关的信息，也应当允许公众提问、质询，这不是刁难，这是公众(或通过媒体)应当享有的权利。

执政者要具有为人民信任所需要的公信力

公信力是公民对于公职机关行使公权力信任度。这需要一个科学的“评估系统”。公职机关自己是不应当评估自己的，这就需要社会来评估

市场经济下的信用机制应该包含两个方面：一方面是私主体之间相互信用的确立；另一方面是私主体对公权力机关的信用的确立。前一种信用已经越来越引起人们 的注意。《民法典》起草中准备确定信用权作为人格权的一种，确定信用所包含的内容、企业征信制度的建立、信用评估机构的逐渐完善等等，使私法中的信用机制 逐渐走上正轨。但是，后一种信用机制即公权力机关的公信力机制却还未建立和健全。

公信力究竟由哪些因素构成?如 果法院对老百姓被侵权的案件拒不受理，枉法判决，或是民事判决无法执行等等，公信力就会大大下降。如果公安部门破案率很低，其公信力也会大大下降。如果发 布虚假统计数字，一级骗一级，就无法使人们对政府公布的数字建立信任，那么其公信力也就丧失了。这次的教训难道还不深刻吗?前卫生部部长的一次政治秀式的新闻发布会使中国政府的公信力在全世界面前大大降低，更不用说在自己的人民面前!

公信力是公民对于公职机关行使公权力的信任度。这需要一个科学的“评 估系统”。公职机关自己是不应当评估自己的，这就需要社会来评估。最有力的机构就是西方国家建立起来的各种民意调查网络。民意调查就是老百姓给国家机关及 其负责官员打分。中国由于缺少这种民意调查的机制，即使有民意调查机构也不允许对国家机关的公信力进行调查，即使允许这种调查也不允许将其调查结果公之于 众。于是政府机关总是感觉良好，总是觉得自己的公信力很高。除法院和检察院因其工作报告在全国人大会议上所获的投票赞成率高低会对两院领导形成压力，其他 政府机关究竟面临多大压力，则无法考量。如果连各级人大投票选举领导人的票数都不敢公布，都怕公布后会对一些票数较少的人“脸上难堪”，我们就只能永远自 我陶醉在虚假的公信力。

减少公权力对新闻的控制力

国家机关不应当以会产生“负面影响”为由来干预和管制新闻。公民的知情权也包括“负面影响”的知情权。究竟何为“正面”，何为“负面”，不应当是公权力主体的判断

公民如何能够享有知情权呢?他们不能像国家官员那样能够阅读专门为相应级别提供的各种“内参”、“要报”，他们惟一能够知情的渠道是新闻媒体。当然，除此之外现在还有网上的各种信息，但网上非新闻媒体的信息的可信度又令人怀疑。

因此，保障公民知情权的最重要手段，是要保障公民能够最大限度地从新闻媒体中获取真实信息的自由。然而在中国，新闻媒体又受到国家权力的巨大控制，国家 权力享有至高无尚的决策权，有权决定哪些新闻可以发布，哪些禁止发布。于是公民的知情权与国家控制新闻媒体的公权力发生了直接冲突。这次SARS事件一开始所表现的新闻封锁及广大群众的不满就是无数次冲突中的一次明显爆发。

国家公权力应当只在新闻媒体报道危及国家安全、危及社会公共道德诸方面行使其干预及管制的权力。国家机关不应当以会产生“负 面影响”为由来干预和管制新闻。公民的知情权也包括“负面影响”的知情权。究竟何为“正面”，何为“负面”，不是公权力主体的判断，而是权利享有人的判 断。现今政治生活中通过新闻管制而剥夺公民知情权的状况应当通过这次事件有所改进，给公民以更大的新闻自由度、新闻透明度、新闻选择度。

这次SARS事 件中暴露出在突然降临的灾难面前不少人的恐慌情绪以及轻信谣言、传闻的现象，如抢购生活必需品这样一些不正常的现象。在两高的司法解释中对散布谣言者要治 罪，这无可非议，在重大突发事件中扰乱军心、扰乱社会秩序者确应予以惩处。但从另一角度来看，正道消息越畅通，小道消息就越减少；反之，正道消息越封闭， 小道消息就越传播。在中国这已成了多少年政治社会生活的一个规律。谣言与传闻应止于新闻媒介之畅通。治国者应该深思，公权力可以禁止人们去知情，但不能禁 止人们去猜测。

现代政治文明要求一个严肃的政府承担严肃的政治责任。中央对于SARS起 始阶段某些地区和部门领导工作失误所采取的果断撤换措施，引起了国内外良好的反响，对于后来工作的顺利进行确实起到了很好的推动作用。但中国政治生活中有 一个奇怪现象，那就是当政治的板子打下去的时候，人们会发现，有时候很难找到真正应该挨板子的人。原因在于中国的政治结构非常奇特，一方面是权力分割局 面，一方面又存有制衡真空。

宪政的最高原则是权力制衡，而中国目前只有分割，并没有充分制衡。而出了事，分割的局面又造成政治责任的难以分清。政治责任难以分清也就难以服众。在SARS事件中公民的知情权不仅包括对疫情真相的知情权，而且也包括对于因疫情事件应担负责任的真相的知情权。这个关系的理顺只能有待于政治体制改革的深化。